《中国经济周刊》 记者 谢玮|北京报道

(本文刊发于《中国经济周刊》2018年第29期)

7月13日，国务院办公厅印发《关于进一步加强城市轨道交通规划建设管理的意见》(国办发〔2018〕52号)(下称“52号文”)，对新形势下我国城市轨道交通规划建设工作作出部署。

与现有标准相比，52号文对申报地铁城市的人口、公共预算收入、政府债务等12道“门槛”进行了提高。其中最引人关注的，要数地区生产总值GDP的指标要求从原有的1000亿元变成了3000亿元，财政收入从100亿变成了300亿元，增加了两倍。

实际上，去年下半年以来，城市轨道交通项目收紧的信号已经陆续释放。例如，包头地铁开工3个月后被国家发改委叫停，成为第一个被公开叫停的在建项目;呼和浩特地铁3、4、5号线项目在开工前被自治区政府叫停;西安地铁第三期建设规划被国家发改委暂停。

按照新的申建标准，还有哪些城市将不再具备建设地铁的条件?政策又为何瞄准地铁?

地铁审批“门槛”大大提高

在52号文公布前，有关标准仍是沿用2003年下发的《国务院办公厅关于加强城市快速轨道交通建设管理的通知》(国办发〔2003〕81号)(下称“81号文”)，其中对申建地铁城市的要求是：地方财政一般预算收入在100亿元以上，国内生产总值达到1000亿元以上，城区人口在300万人以上。

新标准提高很多，其中，记者梳理发现有三方面比较突出。

一般公共财政预算收入在300亿元以上，地区生产总值3000亿元以上，对GDP和财政收入的要求门槛高了两倍。

一是申报门槛提高。对申建地铁的城市相关标准的要求变为：申报轻轨项目的城市一般公共财政预算收入、地区生产总值也分别由60亿元、600亿元调整为150亿元和1500亿元，门槛提高一倍有余。虽然规定中对于“人口的规模300万人以上”没有改变，但把“城区人口”变为了“市区常住人口”。

此外，52号文相比81号文新增了项目初期客运强度的要求。草案提出，拟建地铁、轻轨线路初期客运强度分别不能低于每日每公里0.7万人次、0.4万人次;远期客流规模要分别达到单向高峰小时3万人次、1万人次以上。

二是投融资方面，52号文明确采用特许经营模式的项目外，项目总投资中财政资金不低于40%，严禁以各类债务资金作为项目资本金。同时，严禁通过融资平台公司或以PPP等名义违规变相举债，对列入债务风险预警范围的城市，暂缓审批新项目。

三是在风险管控方面。在项目规划方面，52号文规定项目规划期限一般为5～6年，资金筹措、建设规模等需与地方财力相匹配。同时，严格控制速度节奏，对要开展新一轮建设规划的城市，必须在本轮建设规划实施到最后一年或者规划项目总投资完成70%以上，才能报批。

数据显示，截至2017年底，国家批复建设城市轨道交通的城市共计43座，规划里程超过9000公里，运营里程达到4200公里，近年来年度完成投资在3500亿元以上。

对比52号文要求，记者梳理已批复建设规划的43个城市2017年统计公报发现：兰州(2523.5亿元)、乌鲁木齐(2743.8亿元)和呼和浩特(2743.7亿元)为地区生产总值不符合条件;包头(137.6亿元)、兰州(234.2亿元)和呼和浩特(201.6亿元)为一般公共财政预算收入不符合条件。

另外，对比国家统计局今年1月公布的“2017中国城市GDP百强榜”显示，排名77(含77)以后的城市因年度GDP不足3000亿元，暂时失去申报地铁建设的资格。

收紧背后是防范地方债务风险

对于城市轨道交通项目审批收紧的原因，52号文明确，“由于城市轨道交通投资巨大、公益性特征明显，部分城市对城市轨道交通发展的客观规律认识不足，对实际需求和自身实力把握不到位，存在规划过度超前、建设规模过于集中、资金落实不到位等问题，一定程度上加重了地方债务负担。”

“地铁是地方基建中重要的组成部分，但项目往往会造成地方政府债务增加。”中财—鹏元地方财政投融资研究所执行所长温来成对《中国经济周刊》记者表示，提高地铁审批门槛，就是为了防止给地方财政带来相对大的财政压力和债务隐患。

众所周知，地铁的建设成本高昂。

2015年，时任国家发改委秘书长李朴民曾公开表示，轨道交通的投资尤其地铁的投资比较大，每公里造价现在已经从5亿元上升到七八亿元，北京甚至超过10亿元，16号线一公里12亿元，造价很高，筹资需求量很大。

目前城市轨道交通主要采用地方政府主导的投资模式。对于一般预算收入仅有几百亿的城市而言，建设两三条地铁，就会“掏空”多年累积的财力，给地方经济发展带来长期的压力。

包头地铁被叫停的原因之一，就是因为当地财政并不宽裕。公开信息显示，包头市2016年全年一般公共预算收入271.2亿元，全年一般公共预算支出415.2亿元，在地方财政压力已经很大的情况下，地铁建设项目总投资高达305.52亿元。

“有些地方本身经济情况就比较差，修地铁只会成为地方财政的一个包袱。”温来成表示。

从各城市的建设经验来看，地铁建设投融资有多种模式。比如，广州地铁为地铁公司全面负责地铁路线的资本募集、设计、施工和运营，政府提供建设拨款的注资或债务置换;深圳地铁4号线及哈尔滨轨道交通则采用BOT模式，地铁项目的土建投资和建设由项目公司承担，政府将与项目公司签署运营地铁路线的特许协议;北京地铁4号线、杭州地铁1号线则采用PPP模式。

52号文提出，要严控地方政府债务风险，进一步加大财政约束力度，按照严控债务增量、有序化解债务存量的要求，严格防范城市政府因城市轨道交通建设新增地方政府债务风险，严禁通过融资平台公司或以PPP等名义违规变相举债。

地铁项目普遍“烧钱”却不赚钱

城市轨道交通作为城镇化的重要内容之一，近年来进入大规模建设阶段。

公开数据显示，截至2017年底，全国内地开通运营城市轨道交通的城市共33个，开通线路150多条，运营里程超过4500公里，位居世界第一。

为什么地铁会在短短几年内进入申报和建设的热潮?

地方政府对于地铁项目一向积极，不是没有理由。“铁公基”，即大型基建和城镇化项目，长期以来一直是地方政府拉动GDP增长的“利器”。作为大型基建项目的地铁，其建设和开通会带动周边沿线地区土地的增值，加速人口流入，拉动区域发展。

“投资N亿元发展交通”，成为不少城市引以为傲的政府规划。舆论甚至有所谓“地铁一响，黄金万两”的说法。

2013年5月，国家发改委将城轨项目审批权下放至由“省级投资主管部门按照国家批准的规划核准”。这更激发了一些三四线城市建设轨道交通项目的积极性，不少三四线城市进入申报和建设的热潮。运营线路，其中新增地铁线路占比高达95.5%。

与此同时，2009年、2015年，城市轨道交通项目资本金比例还经过两次调整，城市轨道交通项目资本金比例按照要求可以降到20%，融资比例可达80%。

2015年，国家发改委发布了《关于加强城市轨道交通规划建设管理的通知》(发改基础〔2015〕49号)，提出项目资本金比例不低于40%，政府资本金占当年城市公共财政预算收入的比例一般不超过5%。

2017年6月，国家发改委基础产业司方面表示，截至2016年底，获准建设城市轨道交通的城市由2012年的35个增加到43个，2012年以来，拥有地铁运营线路的城市由17座增加至27座，运营线路里程由1740公里增长至3169公里。

然而，地铁作为公共基础设施，本身并不赚钱。

在世界绝大多数国家和地区，地铁的运营都需要国家补贴。就国内的情况来看，目前已开通地铁的城市，地铁运营普遍亏损。运营状况相对较好的一线城市，盈利背后也离不开政府支持和补贴。

比如有媒体报道，在2017年广州市人代会上，广州地铁公司相关负责人曾介绍，从2007年至2017年，广州地铁一直保持盈利状态，背后离不开政府的支持。一方面，广州地铁公司之前部分举借的政府债还本付息是由财政资金解决。另一方面，市民乘坐15次后票价六折优惠所出现的资金缺口，一直都是由政府财政进行补贴。还有一部分收入来源于地铁如今开通运营线网票价收入以及沿线附属资源的物业开发。

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